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政府资产负债表编制成技术难点  

2013-11-20 15:06:13|  分类: 会计大观 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表,建立全社会房产、信用等基础数据统一平台,推进部门信息共享。

  财政部委托中国财经报社主办的《中国会计报》此前报道,海南省、甘肃省、上海市、 广东省、深圳市已先后启动试编政府资产负债表工作,河南省焦作市也已将地方政府债务报告作为预算报告的一部分进行编写并提交人大审议。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,资产负债表的编制具有透明、预警、促进政府管理和加强预算完整性四大作用。我国编制政府资产负债表工作已准备多年,但尚未建立健全的权责发生制会计制度成为编制政府资产负债表的技术难点。

  编制准备已多时

  国家政府资产负债表,是用一套理论框架、一系列定义清晰的概念和一整套处理数据的科学方法,表列整个国家的“家底”。王雍君表示,这项工作已经准备多年。

  在财政部2011年两会期间向全国人大提交的预算案中,“研究推进政府会计改革,探索试编政府资产负债表”被列为2011年加快财税体制改革的工作之一。

  2011年颁布的“十二五”规划中,编制政府资产负债表作为重要的一项财税体制改革被写入。

  2012年下半年,政府资产负债表逐渐走入社会视野。德意志银行大中华区首席经济学家马骏、中国银行首席经济学家曹远征、中国社会科学院党组成员、副院长,中国人民银行货币政策委员会委员李扬分别牵头三个研究小组先后发表关于国家资产负债表的研究报告。

  财政部网站今年10月17日转载中国财政杂志刊发的文章称,财政部副部长张少春等赴全国人大预工委、审计署征求意见时,全国人大预工委主任廖晓军建议,建立和完善预算科目体系、政府财务报告、政府资产负债表、税式支出预算等基础性工作。

  上海是较早实践政府资产负债表的地区之一,根据2011年11月一篇关于探索建立地方政府发行债券制度的新闻稿,上海将“建立政府财务报告制度,试编政府资产负债表,建立健全管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府举债融资机制,切实发挥政府债券在支持和促进上海"十二五"时期经济社会发展中的重要作用。”

  该市在2013年两会期间公布的预算报告中称,“完成本市市级政府2011年度权责发生制政府综合财务报告和政府资产负债表的试编工作。”

  可逐步扩大和公开编制范围

  政府资产负债表,被认为可以摸清“家底”,提高财政管理透明度;可以分析政府资产与负债的结构、比例、期限,揭示政府债务风险;可以借由资产负债表的可持续性保证经济发展的可持续性。

  王雍君表示,政府资产负债表有几项重要作用,第一是透明度,如果只有政府财政收支透明,资产和负债不透明,这种透明度是不完整的,而且考虑到中国是公有制为主体的国家,政府拥有庞大的资产,而且政府债务规模非常庞大,非常引人关注。“政府每年的收支是流量,政府资产和负债是存量数据,如果只公布收支,将只局限于流量的透明。”

  第二个好处是预警,简单来说,比如有些资源枯竭型城市,靠卖地筹集财政资金,从财政收支情况来看收入是不错的,但会造成大家对其财务和财政状况错误的判断。政府收支表和资产负债表则会显示政府资产净值,令政府更明晰需要改进的方面。

  第三,资产负债表的编制可以令人大等监督机关更多关注政府掌握的资产情况,也可以有助于政策制定科学性。

  第四是加强预算的完整性。目前全口径预算一直都只有政府收支,如果不纳入资产和负债,“全口径”是落空的。

  王雍君认为,首先应该从整体开始资产负债表的编制,然后推进到每个部门。

  他表示,全国的资产负债表是中央和地方的汇总,所以中央和地方都需编制资产负债表。中央层面是由财政部主导,“资产负债表里很多资产财政部也掌握不了,这需要看资产负债表包括的资产范围,比如基础设施、文物、自然遗产、办公资产等,这些范围是很广的。”

  王雍君认为,应当先从办公资产开始编制,再逐步扩展范围。“政府还有一种重要的资产是经营资产,资产负债表一般来说要有两部分,一部分是实物资产,一部分是经营资产,包括持有的股权以及其他一些权益。”

  “按形态可以分有形的和无形的,按目的分为经营的和非经营性的,如果全包括就太理想了。”王雍君说。

  编制资产负债表后,还应该通过审计部门的审计,向社会公开。王雍君认为,政府基于合适的理由,可以逐步由小到大逐步扩大披露范围。

  权责发生制会计制度尚不健全

  对于目前编制资产负债表的难点,王雍君认为主要有两点,第一是国有资产过于庞大而难以统计,但更为关键的是尚未完全建立权责发生制会计准则

  王雍君表示,目前执行的现收现付制的会计制度缺乏披露资产负债的能力,而我国很多资产如文物等没有原始价值,且缺乏执行权责发生制的专业会计人员。

  本届三中全会提出,要改进预算管理制度。建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度。

  王雍君认为,目前可供中国政府部门借鉴资产负债表编制和公开经验的国家有新西兰、澳大利亚,甚至哥伦比亚等国家。最早引入权责发生制会计制度的新西兰已编制了20年。

  财政部网站一篇题为《国外地方政府债务管理情况综述》的文章称,“提高透明度要求必须首先从会计制度上予以改革,使财政信息能更为真实有效地反映政府各项经济活动;其次,将预算和直接债务之外的财政信息公布于众;再次,必须建立一套完善的与债务预算制度相适应的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方政府债务统计与报告制度。”

  文章称,在提高透明度方面,澳大利亚等国的经验很值得借鉴。例如,澳大利亚州政府要求地方政府运用权责发生制原则,除了报告直接债务外,还需要披露或有负债。各州政府还需定期向举债委员会提交筹资战略与平衡规划,并由举债委员会进行审查和综合平衡。此外,各州还要将借款融资及其使用情况,按照举债委员会确定的统一框架要求,严格进行季度报告和年度报告等。

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